着力改善民生
2019-08-19 08:20
来源:未知
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党的十七大报告和国家的“十二五”规划均指出,中国下一阶段的重点任务是改善民生,实现公民在享受教育、医疗、文化、社会保障等基本公共服务方面的均等。从政治学的视角来看,公共文化服务体系建设是一项国家层面的民生工程。着力改善民生,建设和谐社会,不仅要保障公民在医疗、养老等方面的基本生存需求,也要积极满足公民在教育、文化方面的基本权益和发展需求。既要让人民过上殷实富足的物质生活,又要让人民享有健康丰富的文化生活。无物质匮乏之虞,享有体面尊严的生活,内心安定,富有信念,这是社会主义文明的题中之义。分税制改革以来,在经济高速增长的背景下,中国的财政收入出现了持续的超高速增长,有力地推动了经济社会的全面发展,为推进国家各项改革事业做出了重大贡献。当前,中国市场经济的繁荣发展和财政收入的持续增加为公共文化服务体系的建设奠定了坚实的物质基础,客观上保证我们有较为充裕的财力投入到这项文化民生工程的建设之中。

对于文化建设而言,公共财政的首要功能是矫正公益性文化事业发展的市场失灵现象,提供体现民族国家文化精神、保障公民基本文化权益的文化产品和服务。从公共经济学的视角来看,文化产品及其服务是一项特殊的公共品。其公共性表现为:其一,具有显著的正外部性,如文化馆、公共图书馆等,它的受益范围可以远远超越某个人或是某个群体,以至于除政府之外没有人愿意或是有能力无偿为其他人提供;其二,消费的非竞争性,每一个社会成员都有均等的机会享用此项产品或服务,增加一个人的消费或享用,并不妨碍(或在一定限度内不妨碍)其他社会成员的消费或享用;其三,受益的非排他性,某个社会成员享用这些产品或服务,并不排斥其他社会成员同时享用,或者排斥根本没有必要,或者从技术上而言是不可行的。当一项社会产品成为公共品(或准公共品)时,市场配置资源的功能失灵,此时,需要政府介入,以弥补或矫正由于外部性所导致的额外成本(或额外收益)。公益性文化事业的本质属性在于公益性,其主要目的在于为社会成员无偿提供满足其生存和发展所需的精神文化产品和服务,以满足社会公共需要,促进社会的全面发展。因此,公益性文化事业的公共品特性为政府介入提供了必要前提,而公共财政的资源配置职能决定了其成为政府介入的优先手段。

2.采用事业-产业联动投入机制

社会主义市场经济条件下,促进文化的发展与繁荣,要以社会主义核心价值体系作为引领,充分发挥公共财政的资源配置职能,努力发展公益性文化事业和经营性文化产业,健全文化市场,实现社会效益与经济效益的有机统一。

首先,针对文化企业所处的不同发展阶段建立动态的税收优惠方式。企业初创阶段,研究成本和创意成本较高,可以考虑对企业购买无形资产(版权、专利权等)的进项税额准予抵扣;企业发展阶段,企业主要依靠信贷等间接融资手段获取资金,应考虑实施贷款优惠政策;企业步入成熟阶段后,适当减少优惠,为其创造有利的发展环境即可。其次,针对不同类型和不同社会效益的文化产业以及文化服务,实行不同的税收优惠。对于重点扶持的文化产业,允许其税前据实扣除各类准备金和加速折旧;对资金暂时周转困难的文化企业,在一定的期限内,暂缓征收税款或者以税利返还形式设立各种文化基金或专项资金,解决其资金短缺问题;对科技含量高的文化产品在不违背wto规则的基础上提高出口退税率或免征关税;对文化企业在境外提供文化服务取得的境外收入免征营业税。最后,针对中小文化企业出台相应的税收优惠政策。增值税方面,可适当降低中小文化企业的一般纳税人标准,使更多中小文化企业获得一般纳税人资格,也可考虑适当提高增值税起征点;所得税方面,对于对中小文化企业的创业投资,可以按投资额的一定比例抵扣创业投资企业的应纳税所得额,如投资遭到损失,可以部分冲抵其一般收入;对中小文化企业研究创新所获得的奖励,免征或减征个人所得税;对中小文化企业技术入股而获得的股权收益,适当免征个人所得税。(本文作者:刘再杰、魏鹏 单位:中央财经大学财政学院、中央财经大学文化创意研究院)

2.创新财政投入方式

着眼于文化产业的长远发展,需要在保证公益性文化事业、提供必要的文化公共品的前提下,发挥公共财政的经济导向作用,积极拓宽融资渠道,设立文化发展基金,加大信贷优惠,吸引民间资本进入,建立合理的发展文化产业的投融资机制,促进文化资源与资本市场的有机结合,形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。为此,需要通过财政对文化资产的有效集中配置,做大做强若干文化产业龙头企业;健全融资服务平台,支持社会资本设立各类文化产业投资基金、担保公司、小额贷款公司,鼓励金融和保险机构开发面向文化产业的金融产品;通过投资基金的杠杆作用,吸引并带动广泛的社会资本进入文化产业领域,增强文化产业发展的资本实力和发展活力;发挥中小企业投资引导资金的孵化机制,培育和扶持中小型文化企业的发育和成长,完善文化产业发展的市场生态。

对策与建议

政府的每一笔公共开支均需要通过预算批准和拨付,因此增加财政投入规模,建立稳定的财政投入机制,首先需要预算系统的支持。公共预算不仅是政府施政的利器,同时也应成为政府促进文化发展和繁荣的长效机制。确保预算在文化建设中发挥主导性和积极性作用,首先需要政策与预算建立直接联系。通过将资金优先配置于政府的政策重点和战略优先性领域,预算对政府政策目标的实现起着关键性的支撑作用。运用预算系统支持文化建设需要从两方面着手:一是建立覆盖文化发展战略的中期预算框架;二是建立相应的中期支出限额。促进文化的发展和繁荣是政府的长期规划与政策目标,中期预算框架的最大优势就是能够将预算资源分配与相对长远的政策目标考虑充分结合起来,这是当前的年度预算无法做到的。同时,预先规定中期支出限额可以作为一个有效的平衡机制发挥作用,一旦规定了文化建设预算的支出限额,就不能将文化建设拨付的资金轻易调低或挪用。鉴于科技和人才对文化建设的重要性,文化建设的预算要增列科技创新和人才培养科目,并加大资金拨付力度。文化产品的魅力在于其吸引力,而科技创新是点亮文化创意、外化文化产品吸引力的内核。因此,要加大对文化产业科技创新的投入力度,提高文化产业的科技含量及创新能力,并及时利用传统产业的最新科技成果,将其转化为文化产业的生产力。同时,文化发展对人才的需求是多元的,文化领域的领军人才、文化产品创意人才、掌握现代传媒技术的专业人才以及懂经营善管理的复合型人才都必不可少。与文化发展水平较高的国家相比,中国属于后起之秀,文化人才相对匮乏。因此,需要加大人才培育和引进的财政投入,以集聚文化人才为我所用。

国际实践表明,文化产业是具有文化创新与科技创新双引擎的战略性新经济形态,对于改善经济结构、转变经济增长方式、促进就业、实现经济社会可持续发展都具有明显的促进作用。近年来,文化产业已经成为众多发达国家经济发展的支柱性产业。2008年,英国、美国和意大利的文化产业占gdp的比重就已分别达到10%、12%和25%。①十六大以来,中国文化产业对国民经济增长的贡献也在日益上升,2004-2008年间,文化产业法人单位增加值年均增长23.3%,高于同期gdp年均增速近5%。根据国家统计局2011年9月16日发布的报告,2010年中国文化及相关产业法人单位增加值达11052亿元,占国内生产总值(gdp)的2.75%。因此,根据发达国家文化产业对其经济增长贡献的经验以及中国文化产业发展的速度不难看出,中国的文化产业大有可为。随着中国市场经济的不断发展以及文化体制改革的日益深化,文化产业将逐渐成为国民经济发展的支柱性产业,并成为增强国家软实力和维护国家文化安全的重要力量。文化产业发展需要以市场为主导,发挥市场在资源配置方面的基础作用。但是,中国的文化产业是在文化市场发展不充分的情况下成长起来的,还要面临国际发达文化产业的冲击和挑战,因此,公共财政需要积极而合理的介入,通过推动文化体制机制改革,培育文化要素市场,建立财政投融资机制,发挥财政资金的杠杆作用,吸引民间资本参与文化产业运营,形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局,以促进文化产业的健康和快速发展。

3.健全文化要素市场

3.拓宽融资渠道

4.发挥税收政策的调节作用

近年来,随着经济社会发展的加速转型和国际社会文化领域竞争的加强,文化建设日益引起国家的高度重视,文化领域的财政投入随之逐年增加。根据2002-2006年《中国财政年鉴》的数据,2001-2005年,财政文化事业费拨款占当年财政支出的比率分别为0.40%、0.38%、0.35%、0.40%和0.39%。“十一五”期间,各级财政对文化的投入继续大幅增加,从2006年的685亿元增加到2010年的1528亿元,年均增长22.2%。虽然财政投入的绝对值和相对比率都在不断增长,但是与教育(年均14%)、卫生(年均4%)、科技(年均4%)等相比,文化投入在国家财政投入所占的比重仍然偏低,与民众快速增长的文化需求相比,文化产品和服务的供给有较大差距。同时,与英、美、日等实施文化战略的发达国家相比,中国的文化投入规模总体偏低。随着中国经济与社会的快速发展,民众的文化需求日益高涨,国内文化投入的不足与国外文化产品的大举进入已经形成令人触目的映照。因此,财政扶持文化建设,首先需要增加投入规模,而为了确保投入规模的稳定增长,需要建立稳定、规范的财政投入机制。因为政府的每一笔资金都需要通过预算管理,所以需要通过预算系统的支持保障财政资金对文化建设的支持力度。

由于受长期以来的意识形态导向和计划体制的影响,中国的文化产业表现为一种自上而下的单一发展模式,政府投资,政府控制。市场经济条件下,这种模式的缺陷日益显现:由于缺乏广泛的民众基础和社会参与,且投资主体单一、意识形态管制严重,文化产业的发展动力严重不足,在国外文化产品的大规模强力冲击下,单调、匮乏的国内文化产品日益难以招架。从而,一方面,国家用于支持文化产业发展的财政负担日感沉重,另一方面,能够满足民众日益增加的精神文化需求的优秀文化产品和服务却严重短缺。成熟的市场机制下,文化产业发展需要发挥市场在资源配置方面的基础作用。但是,中国的文化产业起步较晚,文化市场不健全。因此,这就需要政府从过泛的文化事业领域适当收缩投入范围,将财政资金主要投入到公共文化服务领域。对于文化产业发展要放松市场管制,发挥财政资金的杠杆作用,培育多渠道、多主体的投融资模式,建立文化产业发展基金,培育龙头品牌企业,为文化产业培育成熟的要素市场,塑造更富活力的文化产业发展环境。

1.建立预算系统支持

发展文化产业还要充分运用税收政策的调节作用。目前,中国的税收优惠政策以货物劳务税优惠为主,这种以直接优惠为主的方式不利于科技含量高、供给弹性较大的文化产品供给,从而不利于文化产业发展。货物劳务税的政策效应主要通过价格机制发挥作用,文化产品如电影、音乐等技术含量高、资本有机构成低,供应弹性相对较大,市场经济条件下,供应者有较强的价格维持能力,这种情况下,通过价格机制传导的货物劳务税优惠政策的作用力有限。而所得税以间接优惠为主,尤其是税基优惠,方式多样(例如捐赠扣除、加速折旧、研发费用加计扣除等),激励效应具有较强的扩张性。因此,文化产业的税收优惠方式应减少货物劳务税优惠,以所得税税基优惠为主,辅之以其他税种的优惠。

1.建立稳定的财政投入机制

公共财政支持文化软实力建设的思路

4.改革税收政策

公共财政支持文化建设,需要针对中国现阶段文化事业和文化产业发展的现状与特点,理顺发展思路,在深入推进文化体制改革的基础上,充分调动公共财政的功能,通过建立预算系统支持的长效机制,采取事业-产业联动投入方式,综合运用财政、税收和金融政策,推进文化事业和文化产业的积极、健康发展。

中国文化体制改革的过渡性特点和文化产业发展的实践决定了中国的文化事业与文化产业在实践中是水乳交融的:文化事业的发展可以优化文化产业的发展环境,为文化产业的发展提供平台与资源;文化产业的发展可以充分激活和利用各类文化资源与人才,增强文化创新能力,解放和发展文化生产力,丰富文化供给,满足民众的多样性文化需求。因此,国家财政对于文化领域的投入,不可简单地将事业投入和产业投入独立开来,而需要根据文化体制改革的转型特点创新投入方式,从大文化经济视野,协调文化事业和文化产业的关系,对事业的投入要考虑对产业的促进作用,对产业的投入要考虑文化的意识形态和公共属性,建立事业-产业的联动投入机制,解放和发展文化生产力,实现文化的大发展大繁荣。

改革现行的投入方式,采取事业-产业联动投入,在总体上保持国家对文化事业投入不断增长的基础上,逐步减少固定投入比例,增加动态投入比例,财政补助逐步从对文化事业单位及从业人员的一般投入为主转变为以项目投入为主。逐步建立和完善政府采购制度,对国家有特殊要求和重点支持的文化活动、文化设施建设、科研课题实行招投标制度和中介评估制度。加强绩效评估和管理,提高资金使用效率。借鉴发达国家的经验,形成中央与地方、政府与市场、直接与间接结合的联合投入格局。对提供公共文化产品和服务的公益性文化机构和需要特殊保护的文化事业单位,给予相对足够的经费保证;对于准公益性文化事业单位,区别情况予以扶持;对于经营性的文化事业单位,重视市场的力量,主要采取政策性质的扶持和引导,通过公共财政的导向作用吸引多种资助手段和资金。

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